特大城市的区域协同探索 —来自武汉大都市区的思考
随着长三角一体化、京津冀等区域协同战略上升为国家战略，关于都市区、都市圈的统筹协同又成为热门话题，武汉作为经济跻身全国前十的特大城市，同时又是湖北省集“万千宠爱于一身”的省会城市，也同样面临着区域协同的命题，一起看看武汉大都市区的区域协同有什么启发。
孙晓敏
中规院上海分院规划研究室，主任工程师
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一、现象:特大城市普遍划定大都市区
国内特大城市如上海、北京、南京、宁波、 杭州、成都等普遍开展都市圈或大都市区的划定。武汉市新一轮2035总规也提出“大都市区”的命题，但当前已有武汉都市发展区、武汉城市圈两大空间层次，要跟风划吗？
图1：武汉城市圈、武汉市域空间层次图
来源：武汉2035总规-武汉大都市区战略规划研究专题，中规院上海分院
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二、引出问题：
WHY-为什么武汉要发展大都市区？
2.1探因全球城市：大都市区的发展与协作，是城市发展规律。
放眼国际，纽约、伦敦、巴黎、东京等知名城市均层在大都市区的空间尺度上开展区域协作。其中东京都市圈和芝加哥大都市区是典型的案例城市。
图2：纽、伦、巴、东“都市区”空间范围示意图
来源：武汉2035总规-武汉大都市区战略规划研究专题，2016年，中规院上海分院
（1）东京都市圈
1960年日本“东京计划1960”划定三个空间层次：东京都、都市圈、首都圈。可以看到人口增长从东京都范围内集聚，到近域人口快速扩展，再到外围地区人口逐渐增长至相对稳定，其演变经历了三大阶段。
①第一阶段—核心集聚：1950年开始，东京都人口快速增长，到1960年东京都在首都圈范围内人口比例占65%。
②第二阶段—近域扩展：1970年开始，都市圈（琦玉、千叶、神奈川）人口快速增长，到1995年都市区人口在首都圈范围内人口比例占52%。
③第三阶段—相对稳定：外围地区特色发展阶段，形成筑波、茨城等特色县。人口增长和分布相对稳定。
近50年的发展，东京都市区通过三个空间层次的协同，实现了疏解人口、紧密通勤；功能协作，区域内配置资源；空间统筹，60km范围空间紧密一体，轨道交通支撑。
图3：东京都、都市圈、首都圈人口占比变化以及空间层次示意
来源：武汉2035总规-武汉城市圈规划研究专题，2016年，中规院上海分院
（2）芝加哥大都市区
1996芝加哥在《2020芝加哥大都市——21世纪芝加哥大都市区的发展》中提出芝加哥大都市区，其演变历程也表现出最初低水平均衡→中心城市集聚→近域扩散→相对稳定发展，外围地区形成部分特色城镇的情况。
图4：大芝加哥地区历年人口占比，以及空间层次图
来源：武汉2035总规-武汉城市圈规划研究专题，2016年，中规院上海分院
2.2武汉与区域内城市构成命运共同体，是战略、也是责任。
带动周边腹地城市发展，与区域内周边城市构成命运共同体，共同高质量发展是武汉作为省会城市的重要责任。
站在区域视角优化城市生态格局、城市功能、空间结构、重大基础设施是武汉的重要城市战略。长三角目前各特大城市的都市圈、都市区的腹地竞争激烈，而中部地区目前都市区划定与协同仍刚刚起步。
图5：长三角各都市圈及腹地；中部地区都市圈及腹地城市示意
来源：武汉2035总规-武汉大都市区战略规划研究专题，2016年，中规院上海分院
因此，武汉在武汉城市圈基础上进一步划定武汉大都市区，通过定量、定性相结合，综合划定2.06万平方公里，约位于80KM的圈层尺度，范围包括武汉+11个市县。
图6：武汉大都市区区空间范围图
来源：武汉2035总规，2018年，武汉市规划研究院、中规院上海分院
图7：武汉与东京、北京、伦敦都市区尺度比较
来源：武汉2035总规-武汉大都市区规划研究专题，2016年，中规院上海分院
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三、探索对策：
WHAT-大都市区里做些什么？
3.1分系统协作
从上海都市圈的六方面统筹、巴黎大都市区的三大系统协同来看，基本操作可分为生态、功能、空间、基础设施、体制机制5方面。
表：案例城市协同协同的核心内容
来源：武汉2035总规-武汉大都市区战略规划研究专题，2016年，中规院上海分院
3.2分层次协作
城市阶段理论——在《城市进化论》中，城市发展演变有四个阶段：
①“绝对集中”：工业化初期，大量乡村人口向城市迁移，导致城市人口规模不断扩大。局限于城区，谈不上区域合作。
②“相对集中”：城市化高速发展的阶段，人口不仅继续向城市集中，也开始向郊区扩展。市区人口增长速度高于郊区的人口增长，但重点仍在于城市内部。
③“相对分散”：后工业化的初期，在市区人口继续膨胀的过程中，郊区人口的增长速度超过了市区。重点在于郊区与外围临近地区。
④“绝对分散”：后工业化成熟期，人口流动的主要方向 ，开始由市区向郊区迁移，导致郊区人口上升，市区人口绝对量下降。重点在于外围地区。
图8：城市发展演变阶段示意图
来源：武汉2035总规-武汉大都市区战略规划研究专题，2016年，中规院上海分院
3.3分尺度协作
都市区的协作，应有大有小在多尺度空间内进行协同，在都市区大范围统筹协同的基础上，进一步聚焦问题冲突与对接诉求强烈的重点临界地区。 如上海，进一步通过三大城镇圈推动跨界地区协同发展，通过近域地区为抓手，推进上海与周边城市的协同。北京，统筹考虑东南环京地区，提出四个跨界城镇群，率先进行规划协同。
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四、制定战略：
HOW-武汉大都市区协同战略与举措
4.1分层次协同
根据以上的分析，对武汉发展阶段进行判断：未来10年武汉将逐渐从内部集聚走向外部扩散。①第一阶段——2025年前：武汉处于中心集聚阶段；②第二阶段——2025年-2045年：进入近域扩散阶段；③第三阶段——2045年后：进入人口分布稳定阶段。
图10：武汉城市圈尺度人口圈层演化模拟
来源：武汉2035总规-武汉大都市区战略规划研究专题，2016年，中规院上海分院
针对不同的阶段，武汉大都市区制定的分层次的五大策略如下：
第一层次 共同保护：统筹锚固生态格局
共保区域生态底线。共同划定蓝绿空间，共抓空间管制。识别具有战略价值的蓝绿空间加入生态保护底线，识别功能性蓝绿空间构建跨市域的区域自然公园、郊野公园，划定区域绿道，统一区域保护标准。
图11：武汉大都市区空间生态格局分析与统筹图
来源：武汉2035总规-武汉大都市区战略规划研究专题，2016年，中规院上海分院
第二层次 共同联通：基础设施互联互通
构建轨道上的大都市区。在距离武汉中心城区半径30公里范围内城市圈层，以城市轨道为核心支撑，30-40公里范围内的近域战略地区，以市郊铁路为核心支撑，40-80公里范围内的区域协作地区，以城际铁路作为核心支撑。
图12：武汉大都市区轨道交通支撑规划指引图
来源：武汉2035总规-武汉大都市区战略规划研究专题，2016年，中规院上海分院
第三层次 共同发展：区域协同分工、空间结构统筹
结合都市区功能布局的圈层规律，聚焦国家中心城市的金融贸易、科技创新、物流枢纽、智能制造、文旅休闲5类核心功能，根据资源优势在大都市区范围内统筹安排布局。构建“多中心廊道式”的大都市区空间格局，形成“146”的大都市区空间结构。
第四层次 共同治理：体制机制深度一体
●设机构：筹建大都市区协同相关机构。筹建多方组建的区域层面管控机构，如设置武汉大都市区合作办公室，由省级主要行政部门和各成员单位作为办公室成员共同决策，明确各主体责任，建立协作机制。
●立法规：建立区域规划实施体系、完善法律法规。明确大都市区层次的行政权威性，建立健全法规体系，完善各类专项规划的编制和立法，通过制度协调大都市区空间治理。
●同管控：共同划定生态控制线、城市开发边界等，加强区域性重大生态资源的管控和强化建设用地的统筹管理。
4.2重点临界地区协同
（1）识别四大重点临界地区
为了避免出现武汉城市圈尺度过大、缺乏抓手的问题，同时也为了更好地解决各个成员城市的现实发展诉求，在武汉临界地区识别最重要的战略地区。识别过程基于区域廊道方向、现有发展基础和未来战略潜力等原则，选择武鄂、武咸、武孝、武仙洪4处临界地区重点进行规划协同指引。
（2）制定差异化的技术框架
由于四大临界地区的空间区位差异明显、自然本底差异巨大、发展阶段程度不一、功能分工不尽相同，因此，从各自的目标、特征、问题、诉求出发，为临界地区制定了“资源定目标、目标定重点、阶段定深度”的技术框架。
图13：临界地区规划协同技术框架图
（3）重点临界地区规划指引
以武鄂临界地区为例，重点进行以下4个方面的规划指引：
●明确共同问题。如武鄂临界地区在生态方面：底线缺乏落实、生态廊道受阻；在空间方面，创新轴带缺少功能支撑，轴带空间对接不畅；交通方面，同城化程度有待加强。
●制定共同目标。武鄂临界地区目标达成共识，高度一体化的科技创新协同区。
●协同重点系统。在生态协同上重点贯通两楔一轴生态廊道；在空间协同上引导三条创新廊道、优化板块布局；交通协同上重点引导武鄂交通一体化。
●制定重大行动。对临界地区内的鄂州机场、重要集疏运通道、临界地区重点平台等进行深度对接，使临界地区规划指引具备一定可操作性和实施性。
图14：武鄂重点临界地区空间范围示意图
图15：武鄂地区规划协同示意
来源：武汉2035总规-武汉大都市区规划研究专题，2016年，中规院上海分院
4.3体制机制初步探讨
本次大都市区规划的研究编制工作也是一个协同的过程，期间建立起几个城市管理主体间多次对话的平台，武汉与周边城市的规划管理部门和规划编制部门以圆桌会议的形式进行多次商讨，为规划中达成共识奠定了良好工作基础，也为后续在体制机制的共同协商方面积累了重要经验。在最终的规划成果形式上，通过多方签署协同倡议书的方式，作为指导大都市区各个成员规划编制的倡议性纲领文件，保障对规划协同内容的认可和有效性。
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五、小结与讨论
1、WHY-大都市区是特大城市发展的战略、规律与责任，开展研究与划定对特大城市提升腹地、长远布局有重要的意义。
2、WAHT-在技术上，大都市区的规划需要根据发展阶段和地方特殊性因地施策，分系统、分层次、分尺度进行协同。
3、HOW-技术协同的基础上，还要在技术之外的体制机制协同、发展标准的协同上进行探索。在国内，打破行政区划，跨区域的协同壁垒很强，对特大城市的对接意愿、行动魄力和政策力度都是考验。技术协同结合政策博弈、沟通、谈判和妥协，才是真正推动大都市区走向真正协同实施的关键。
院/所领导：郑德高、孙娟、马璇、葛春晖；
项目组：孙晓敏、张一凡、张晓芾、袁鹏洲、张聪；